1.- INTRODUCCIÓN
La codificación del derecho internacional sobre asilo y refugio es relativamente reciente, datando
los
primeros acuerdos internacionales de la segunda década del siglo XX. Si bien no fue el primer
instrumento internacional adoptado sobre la materia, el "Convenio sobre el estatuto de lo refugiados
hecho en Ginebra el 28 de Julio de 1.951", constituye actualmente punto de referencia obligado en
el tratamiento internacional del problema del refugio, en la medida que la legislación sobre la materia
de cada uno de los mas de 130 países signatarios, España entre ellos desde 1.978, ha de respetar el
contenido de la indicada Convención. Dicho Convenio se alcanzó tras la dramática experiencia
vivida fundamentalmente en Europa a causa de la Segunda Guerra Mundial y los desplazamiento
masivos originados por el conflicto. En un primer momento las interpretaciones del Convenio
pretendían su aplicación primordial a los refugiados de origen europeo que se desplazaban a
consecuencia de la guerra mundial y sus consecuencias, entre las que se incluía la aparición de los
regímenes socialistas del este de Europa. Por dicho motivo durante la época de "guerra fría" los
estados occidentales no dudaron en aplicar la Convención de Ginebra y sus respectivas legislaciones
nacionales en materia de asilo y refugio a los ciudadanos originarios del Bloque del Este.
La importante demanda de mano de obra existentes en los países occidentales debido al rápido
crecimiento económico, demanda incapaz de ser cubierta únicamente con los ciudadanos de los
países occidentales, unida al enfrentamiento entre bloques que caracterizó Europa durante la guerra
fría, motivo que la concesión del derecho de asilo no ocasionara alarma a la mayoría de los gobiernos
actualmente miembros de la Unión Europea.
Durante la década de los 70' comienza a gestarse un cambio fundamental en el tratamiento de la
problemática del asilo en Europa. Las formas de gobierno autoritarias cuando no abiertamente
dictatoriales que se suceden en numerosos países latinoamericanos, africanos y asiáticos, la multitud
de conflictos armados originados en el tercer mundo en el contexto del enfrentamiento entre bloques,
unidos al inicio de la globalización de comunicaciones y transportes, motivan un incremento
importante de los desplazamientos, hacia Europa y el Norte desarrollado en general, de refugiados
procedentes de países en vías de desarrollo. A la vez, la disminución radical de la necesidad de mano
de obra originada por las crisis del petroleo había motivado que por los respectivos gobiernos se
iniciara la adopción de medidas tendentes a reducir las migraciones con destino Occidente. De esta
forma, la solicitud de derecho de asilo se convierte en los países europeos, junto a las reagrupaciones
de familiares de emigrantes anteriormente asentados, en el principal mecanismo de establecimiento
de extranjeros.
Los gobiernos europeos comienzan a generalizar en las respectivas legislaciones internas
interpretaciónes restrictivas de los contenidos de la Convención de Ginebra, lo que unido a medidas
disuasorias adoptadas frente a los solicitantes, tales como la reducción de prestaciones sociales o la
prohibición de desarrollar actividades laborales o lucrativas, provoca un paulatino descenso en las
tasas de solicitud y reconocimiento de del derecho de asilo.
Paralelamente surgen nuevas figuras de protección de refugiados claramente devaluadas respecto a
los contenidos de los instrumentos internacionales en materia de asilo y refugio aplicables en los
países europeos- Convención de Ginebra de 1.951 y Protocolo de Nueva York de 1.967,
instrumentos que ya de por si son restrictivos en su definición de refugiado, al no incluir en esta
categoría a los desplazados por motivos económicos, catástrofes o conflictos internos, problemas que
originan hoy día el mayor número de refugiados y solicitantes de asilo. Estas formas devaluadas de
protección suelen consistir en permitir la residencia temporal de refugiados hasta que el gobierno
de acogida, entendiendo que han cesado las causas que motivaron el desplazamiento, obligue al
retorno a los lugares de origen. Al no existir ninguna norma internacional a cerca de este estatuto de
protección temporal, salvo el principio de no devolución al país de origen mientras persistan las
causas que originaron el desplazamiento y siempre que este se haya originado por un fundado temor
de ser individualmente perseguido, de hecho los países de acogida regulan a su voluntad la situación
de estos refugiados.
La desaparición de los regímenes socialistas del este de Europa provoca un mayor debilitamiento del
Derecho de asilo en Europa Occidental. Se inicia una política de armonización del derecho de asilo
y paralelamente se limitan cada vez mas las normas de extranjería. Estamos ante lo que se ha dado
en llamar la "Europa fortaleza", cerrada cada vez mas ante la posibilidad de acoger a extranjeros.
Eludiendo en muchos casos tomar acuerdos en los organismos comunitarios, se inician políticas de
cooperación intergubernamental entre los países de la Unión Europea, tales como los acuerdos
Schengen, que en la práctica ha servido no para eliminar las fronteras interiores existentes en el
espacio geográfico de los paises firmantes, sino para dilimitar las fronteras externas de la Unión
Europea, creando a la vez un foro de decisiones en materia de asilo, inmigración e interior que
escapa de cualquier control democrático por parte de los órganos representativos de la Unión
Europea.
Por su parte la Unión Europea también ha ido paulatinamente restringiendo los contenidos y criterios
interpretativos favorables a los refugiados establecidos en las Convenciones internacionales
existentes en materia de asilo. En esta linea se acuerda el Convenio de Dublin de 1.990 con la inicial
intención de eliminar los llamados "refugiados en órbita" es decir, solicitantes de asilo respecto de
los que ningún pais europeo se entiende competente para examinar su solicitud. Se establecen una
serie de criterios sobre la fijación del estado comunitario competente para examinar una solicitud
de asilo formulada en cualquier pais de la Unión Europea. En la práctica este convenio establece
criterios puramente procesales fijando restrictivos mecanismos de admisión de solicitudes de asilo,
eludiendo entrar en cuestiones de fondo o de derecho sustantivo y pudiendo incluso llegar a
conculcar contenidos del Convenio Europeo de Drechos Humanos.
Paralelamente a la adopción de las anteriores medidas por parte de los gobiernos europeos y dado
que las indicadas políticas disuasorias no acaban de impedir la llegada a Europa de solicitantes de
asilo, se ponen en marcha medidas para dificultar el acceso de los solicitantes al territorio de la
Unión Europea: exigencia de visado, obligaciones de control a compañias aereas, marítimas o de
transporte terrestre, instrumentos de exclusión de solicitantes de asilo incluyendo a sus paises de
origen en listas de "paises considerados seguros", impedimentos para la admisióin a trámite de
solicitudes de asilo, introducción de procedimientos de rechazo de solicitudes acelerados y en
frontera, inversión de la carga de la prueba desapareciendo así la presunción de perseguido del
solicitante de asilo y debiendo a priori probar este tal condición, así como eliminando el efecto
suspensivo de los recursos contra las resoluciones denegatorias.
Por todo ello no es casual que a la hora de diseñar la Europa del futuro, conforme a los contenidos
del tratado de Maastricht, el derecho de asilo queda contenido, junto a otros aspectos que afectan a
derechos básicos de los ciudadanos, tales como migraciones, justicia e interior, en el llamado "tercer
pilar" comunitario, es decir, sustraido al control de las instituciones democráticas de la Unióin
Europea y dependiente de acuerdos intergubenamentales, lo que equivale a afirmar que se sustrae
al contenido del derecho comunitario.
A la luz de lo expuesto no es arriesgado afirmar que la normativa de asilo y refugio en los paises de
Europa Occidental, sean o no miembros de la Unión Europea, se aleja cada vez mas del espíritu y
los contenidos de la Convención de Ginebra de 1.951 y demas instrumentos internacionales en
materia de asilo. Todo ello sin necesidad de instroducir nuevas restricciones como las que ahora
propone el actual gobierno conservador español.
2.- PROPUESTA DEL GOBIERNO ESPAÑOL SOBRE
INADMISIBILIDAD DEL ASILO PARA CIUDADANOS DE LA
UNIÓN EUROPEA.
Si bien los diversos gobiernos de Europa Occidental han pretendido en los últimos tiempos limitar
o restringir el dercho de asilo, ninguno ha llegado tan lejos como para pretender su eliminación sin
ni tan siquiera examinar en profundidad la solicitud cursada por un solicitante. Básicamente esta es
la intencionalidad de la propuesta del gobierno español respecto a las solicitudes de asilo cursadas
en paises de la Unión Europea por ciudadanos de otros paises de la Unión.
Según han transcurrido los meses y las manifestaciones de los diversos gobiernos europeos desde
Febrero de 1.997, fecha en que el actual gobierno español realizó su primera propuesta, este ha
venido suavizando su posición inicial, básicamente por el escaso apoyo que la misma ha suscitado
toda vez que supone un absoluto desconocimiento de la reglamentación internacional y nacional
existente y aplicable en la actualidad, además de atentar directamente contra un derecho esencial de
toda persona humana, el derecho a ser protegido en caso de padecer persecución por motivos
políticos, religiosos, étnicos, por pertenencia a un determinado colectivo o por motivos ideológicos.
- Presupuestos de la propuesta efectuada por el Gobierno español a la C.I.G. sobre la supresión
del derecho de asilo para nacionales de los paises miembros de la U. Europea. (Referido a la
propuesta española presentada ante la CIG en Febrero 1997 y posteriormente modificada con la
propuesta denominada "protocolo sobre asilo de nacionales de los estados miembros de la
U.Europea").
A) La propuesta española de modificación del tratado de la Unión Europea en lo
concerniente al derecho de asilo parte de la consideración como Estados democráticos
y de derecho de los paises miembros de la Unión Europea, sentando como primera idea
que debido a tal condición ningún ciudadano de un pais comunitario va a padecer
violaciones de derechos humanos por parte de su gobierno, existiendo además
mecanismos legales suficientes para evitar tales violaciones en cada una de las
legislaciones internas de los paises miembros de la Unión Europea.
Tal razonamiento resulta incorrecto puesto que la condición de estados democraticos y de derecho
de los paises de la Unión Europea -algo no cuestionado- no garantiza "per se" la inexistencia de
persecución, aunque sea aisladamente, por motivos ideológicos. Recordemos por ejemplo que el
derecho a la objeción de conciencia no existe en la legislación griega, habiendo sido adoptados como
presos de conciencia por Amnistia Internacional jóvenes objetores griegos encarcelados por negarse
a prestar el servicio militar.
Nada nos garantiza además que en un futuro no puedan darse involuciones, aunque sean temporales,
en los regímenes de libertades públicas de estos paises (observemos la actual problemática de los
médicos abortistas españoles) así como tampoco podemos garantizar que actualmente los regimenes
democraticos estén totalmente consolidados en los numeros paises europeos candidatos al ingreso
en la Unión Europea.
El gobierno español justifica su razonamiento en la supuesta existencia de una "ciudadania europea"
que alcanza a todos los nacionales de paises de la U.E., por lo que de acuerdo con este razonamiento
resulta paradojico que un "ciudadano" comunitario que se considere perseguido pueda solicitar y
obtener asilo en otro estado miembro de la misma estructura política supranacional a la que
pertenece su pais de origen, pretendiendo así equiparar el gobierno español el concepto de
"ciudadania europea" con "nacionalidad".
Nada mas erroneo que la anterior considerración. Como todos sabemos han sido precisamente todos
los aspectos referentes a la existencia de una "ciudadania europea" realmente dotada de contenidos
y derechos para los ciudadanos de los paises miembros el aspecto que ha avanzado menos desde la
firma de los primeros tratados comunitarios hasta la fecha. Los derechos reconocidos a las personas
-circulación, establecimiento y residencia fundamentalemente- aparecen en la legislación comunitaria
menos desarrollados aún que sus homólogos reconocidos a bienes y capitales.
No existiendo aún tal ciudadania europea resulta peregrina la argumentación del gobierno español
sobre la incompatibilidad entre ser ciudadano de un pais miembro de la U.E. y solicitante de asilo
en otro pais miembro.
B) Incongruencias jurídicas de la propuesta española:
La propuesta del Gobierno conservador español vulnera los contenidos de la Convención de
Ginebra de 1.951 y de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1.948.
Al implicar la propuesta española la eliminación de la posibilidad de petición del derecho de asilo
y por tanto la eliminación de la posibilidad de acceder, con las debidas garantias, a un procedimiento
que estudie si el solicitante realmente padece persecución en su pais de origen, se conculca
claramente el contenido de la Convención de Ginebra signada por España además de por otros 130
paises entre los que se incluyen todos los miembros de la Unión Europea, Convención que garantiza
el derecho de todo solicitante a ser atendido en su petición, que la misma sea estudiada y que
mientras tanto se garantice su "no devolución" al pais donde aduce estar perseguido.
La eliminación del derecho de petición de asilo suprime de hecho la garantia fundamental que todos
los seres humanos tienen otorgada para la salvaguarda de su derecho a la vida, a la libertad y a la
integridad física y moral, derechos reconocidos por todas las naciones civilizadas miembros de la
ONU y signatarias de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1.948. Tambié esta última
Convención de derecho internacional reconoce el derecho de toda persona "a buscar asilo y a
disfrutar de él en cualquier pais".
Con su propuesta el gobierno español pretende equipararse en su política sobre el derecho de asilo
a cualquier país con régimen político autoritario, en la medida que desprecia a sabiendas el contenido
de las mas importantes convenciones mundiales sobre derecho humanitario.
3.-TRATAMIENTO DE LA CONVENCIÓN DE GINEBRA A LOS
IMPLICADOS EN ACTIVIDADES TERRORISTAS.
Tanto más absurda e innecesaria resulta la propuesta española de restricción del derecho de asilo
para los ciudadanos de paises comunitarios por cuanto su presunto principal objetivo, evitar que los
responsables de actividades terroristas puedan acogerse a la protección de la institución del derecho
deasilo, aparece claramente recogido en la normativa internacional aplicable y que ahora se pretende
conculcar.
La Convención de Ginebra establece claramente una cláusula de exclusión de los responsables de
actividades terroristas (art. 1. F) así como de otros responsables de crímenes de lesa humanidad
(genocidio, pirateria etc), que imposibilita la concesión del derecho de asilo a cualquiera que haya
participado en este tipo de actividades delictivas. Obviamente, para llegar a tal conclusión es
necesario examinar la solicitud cursada por el supuesto terrorista, dotando al solicitante del derecho
a probar su no comisión o participación en los delitos mencionados y otorgando las necesarias
garantias judiciales, principio este -a un proceso judicial justo con las debidas garantias- reconocido
en cualquier constitución democrática.
El artículo 33.2 de la Convención de Ginebra excluye igualmente la aplicación del principio de "no
devolución" al refugiado que por razones fundadas sea considerado un peligro para la seguridad
nacional del pais de acogida o que haya sido condenado por delito particularmente grave.
(Terrorismo, genocidio, asesinato etc).
La Convención de Ginebra igualmente dispone los mecanismos necesarios para evitar que criminales
o terroristas puedan acogerse a la protecciónn de la institución del derecho de asilo. Por ello, la
enmienda española, en caso de ser aprobada, unicamente conseguirá eliminar los mecanismos de
protección necesarios, de acuerdo con el contenido del Derecho Internacional Humanitario, para
preservar la seguridad de los verdaderos refugiados. Resulta pues una medida desproporcionada e
innecesaria para conseguir el fin que sus promotores dicen perseguir.
El rumbo errático que en la materia está manteniendo el Gobierno Conservador español parece
evidente a la vista de las múltiples propuestas de modificación del derecho de asilo entre paises
comunitarios que ha realizado desde el inicio de su mandato hasta la fecha. Unicamente la
improvisación y falta de meditación permiten justificar la cadena de propuestas realizadas por
nuestra diplomacia, varias de ellas con caracter semi-clandestino mas bien dirigidas a tantear la
opinión del resto de gobiernos comunitarios, dinámica que ya roza el ridículo.
Refiriéndonos a la segunda de estas propuestas, la denominada "Protocolo sobre asilo de nacionales
de los estados miembros de la Unión Europea", propuesta que parece ser la base esencial sobre la
que se articularán las propuestas a la Conferencia InterGubernamental y que ha sido suavizada en
su contenido respecto a la inicial de Febero de 1.997, observamos como nuestro gobierno pretende
claramente sustraer las solicitudes de asilo -no ya las concesiones de este estatuto- al control de los
jueces y tribunales de cada pais, dejando el procedimiento de admisión a trámite de solicitudes
cursadas por nacionales de paises comunitarios a la exclusiva consideración política de los órganos
ejecutivos de la Unión Europea.
No parece razonable que el ejercicio de ningún derecho pueda sustraerse al control judicial, mucho
menos aún cuando en los órganos ejecutivos de la Unión Europea primarán en la mayoria de los
casos los intereses de los paises supuestamente violadores de derechos, los cuales tienen
representación en tales órganos, frente a los intereses mas débiles de los simples ciudadanos que, por
supuesto, no cuentan con representación directa en tales estructuras.
Por todo lo anterior rechazamos el contenido de las varias propuestas efectuadas
hasta la fecha por el Gobierno español sobre la eliminación del derecho de asilo
en la U.E. para los nacionales de paises miembros, haciendo un llamamiento a la
profundización de tal derecho así como al cabal cumplimiento de los contenidos
de las diversas Convenciones internacionales existentes sobre la materia, en
especial la Convención de Ginebra de 1.951 y su protocolo de desarrollo de 1.967.
Mostramos nuestro especial apoyo a aquellos organismos humanitarios que hasta la fecha han alzado
su voz contra esta denigrante propuesta, en especial el Alto Comisionado de NN.UU. para los
Refugiados (ACNUR), Amnistia Internacional, Jueces para la Democracia y la Comisión Española
de Ayuda a Refugiados
Si lo que pretende el gobierno español es evitar el impacto propagandístico o político que puede
tener la presentación de solicitudes de asilo en paises de la U.E. por posibles responsables de
actividades terroristas, nada mas sencillo que proceder a reformar la materia tendiendo a acelerar los
procedimientos de estudio y en su caso concesión del derecho de aislo, medida que además de evitar
el posible efecto propagandistico buscado con las solicitudes cursadas por presuntos terroristas,
beneficiará a los cientos o miles de solicitantes de asilo que cada año llegan a la U.E. huyendo de
la persecución a que se encuentran sometidos en sus paises de origen, solicitantes que en la mayoria
de los casos han de esperar mas de un año a que les sea reconocido el estatuto de asilado, y ello en
el improbable caso - veánse las estadísticas- de que tal derecho les llegue a ser reconocido.
Concluimos señalando nuestra indignación ante la actitud mostrada por el gobierno español en el
proceso de construcción europea: en lugar de hacer bandera de las numerosos reivindicaciones
señaladas por los agentes y movimientos sociales progresistas como necesarias para paliar el deficit
social y democrático de que aedolece la U.E., tales como el pleno reconocimiento de los derechos
sociales y económicos de que ha de gozar cualquiere ciudadano de un pais miembro de la U.E.,
avanzando de esta forma en la realización del concepto de "ciudadania europea" que tanto saca a
colación, nuestro gobierno hace bandera de una propuesta tendente a retringir los instrumentos de
salvaguarda de los derechos mas básicos de los ciudadanos, introduciendo un problema hasta ahora
marginal - la utilización de los mecanismos de protección existentes en la legislación en materia de
derecho de asilo por miembros de organizaciones terroristas- en el centro del debate político de la
U.E., apareciendo ante el resto de socios comunitarios y ante el resto del mundo en general como un
Gobierno obcecado en restringir los derechos y libertades de los ciudadanos, sean estos nacionales
de donde fueren.
Este texto no representa necesariamente la posición de CEAR. El autor
es asesor legal de CEAR y colaborador de la Secretaría de Derechos
Humanos de Izquierda Unida, la que ha usado este texto como documento
oficial
