LOS DEFENSORES DEL PUEBLO EN LATINOAMERICA Para qué sirve Robin Hood Por Sergio Sorin BUENOS AIRES, 21 de dic. 1998 (artículo publicado en El Sitio Argentina) Si usted es latinoamericano haga una prueba sencilla. Pregúntele a cualquier persona si se siente representado por su gobierno.Las encuestas dan una respuesta casi obvia: no. Es entonces cuando reina el gobierno del revés y la instrumentación de las políticas públicas adquieren un costo que es pagado por la gente común y retribuido a cuenta gotas. "En América Latina es normal que la gente sienta que ha sido traicionada por sus dirigentes", dice Antonio Cartañá, ex ómbudsman del pueblo de Buenos Aires y uno de los mayores expertos latinoamericanos en la materia. Y agrega: "Es también en Latinoamérica donde se cometen violaciones a los derechos humanos y a las garantías constitucionales de la mayoría". En Europa, los parlamentos moldearon el estado de derecho e intensificaron sus controles en las administraciones de gobierno. Pero no lograron estar exentos de cometer excesos. En la lista de garantías los grupos vulnerables como los inmigrantes ilegales, los drogadictos, las prostitutas, los travestis y todas las minorías nacionales, continúan sufriendo abusos de poder. El ombudsman o defensor del pueblo es el instrumento que los parlamentos tienen para controlar al ejecutivo. Sobre él recae una responsabilidad fundamental para garantizar el estado de derecho: vigilar, denunciar y accionar mecanismos contra los abusos del Ejecutivo. Pero América Latina se desarrolló sobre la base de regímenes verticalistas y centralizados que no escatimaron recursos para evitar todo tipo de regulaciones y controles. Con parlamentos débiles y constituciones maniatadas hasta el hartazgo, el ómbudsman o defensor del pueblo se ha convertido en una función muy popular a fines de siglo. Su característica de contralor del poder adquirió en casi todos los países una imagen pública envidiada por cualquier político. En parte por eficacia, en parte por alzar la voz en cumplimiento de las obligaciones del Estado. Aunque claro está, su eficiencia depende del ámbito en el que pueda desarrollarse. El nuevo mundo se cobró un cambio Hoy, la promesa de controlar los abusos del estado es un elemento que ningún político en Brasil, Venezuela, Argentina, Uruguay, Colombia o Chile, desdeña en su campaña electoral. Y allí los poderes ejecutivos son fuertes. "Esto, en gran parte, es consecuencia de tener una tradición imperial -dice Cartaña-, como lo es el ejecutivo estadounidense y los ejecutivos latinoamericanos". Pero observa una distinción: "el caso de los latinoamericanos es peor, porque son caudillistas y los parlamentos son débiles". Es entonces cuando el defensor del pueblo tiene que afrontar un desafío para el cual no fue concebido: enfrentar a un ejecutivo fuerte, desde un parlamento débil. Eso provocó, en su mayor parte, que los ombudsman latinoamericanos sumen a la acción política, la jurídica. Las defensorías tienen como particularidad que son estructuras reducidas. Aunque esto no signifique poco poder de acción. Su interacción con las ONG's, universidades e instituciones intermedias de la sociedad es fundamental para ser eficaz. "Es preferible utilizar el conocimiento de una universidad o de una ONG. Ellas son estructuras que están disponibles en la sociedad y que además sienten que amplían su función social al ver que un ombudsman recurre a ellas", dice Cartañá. Su criterio es lógico y se basa en que concibe a la defensoría como un órgano de acción expeditivo. "La estructura de una defensoría debe ser inversamente proporcional a la estructura de gobierno, para evitar la burocracia que reina en las organizaciones grandes. Si no fuera así, su acción en defensa del pueblo no podría llevarse a la práctica". Pero la tarea de los defensores del pueblo no es simple. Entre las estrategias de su trabajo, el clásico ombudsman latinoamericano también tuvo que aprender a defenderse de sus propios mandantes. Una prueba de ello es la acción judicial que Cartañá envió a la Justicia sobre irregularidades en la función pública del más alto representante parlamentario de la ciudad de Buenos Aires; en otras palabras, de aquél que formalmente lo había nombrado en la función pública. La prisión de José Manuel Pico, ex presidente del Concejo Deliberante de la Ciudad de Buenos Aires, fue un hito en la historia de los defensores del pueblo en Argentina. Este hecho provocó que en las reformas constitucionales americanas la defensoría apareciera como un organismo extrapoder, como lo es -o debería ser- el Ministerio Público. Entre la queja y la cultura política latinoamericana En toda Latinoamérica existe un perjuicio cultural de queja ante el ombudsman. "Los latinoamericanos estamos acostumbrados a soportar. Si no conocemos nuestros derechos -como efectivamente ocurre- menos vamos a saber cuales son los mecanismos del ómbudsman para hacerlos valer", dice Cartañá. "La gente cree que es natural ir a un hospital a las 5 de la mañana y esperar para que le den un turno y lo atiendan tres horas más tarde". Pero aunque conozca sus derechos, mucha gente los hace valer de una manera indirecta. El ejemplo más claro es cuando se recurre a los medios de comunicación para quejarse por la violación de los derechos. Por otro lado, el miedo al reclamo -adquirido por influencia de las dictaduras latinoamericanas- empeora notablemente la situación. "La gente tiene miedo de que si hace la denuncia le va a ir peor. Sabe que el ómbudsman va a ir a ese lugar a pedir explicaciones porque no se atiende como corresponde. A veces esto concluye en que la atiendan peor o no la atiendan". El temor a la venganza de los funcionarios y el desconocimiento o escepticismo en cuanto a la eficacia de la queja institucionalizada se combinan en una fórmula extraordinariamente autoritaria. Tal vez, el dilema mayor está en que "mucha gente resuelve sus problemas de insatisfacción con los servicios del estado por medio de la diatriba", asegura Cartañá. Una vacante en una escuela, un turno en un hospital o cualquier cosa se resuelve hoy en día con la tarjeta de un funcionario influyente. El descalabro de las relaciones políticas La situación vivida por el porteño es compartida también por otros defensores del pueblo a lo largo de América Latina. "Una vez invité al ombudsman sueco -cuenta Cartañá-. Preparamos una reunión donde todos los ombudsman argentinos le explicaron sus tareas. Para nosotros el ombudsman sueco era el referente". También recuerda que en aquella época, un defensor del pueblo en Chilecito, provincia de La Rioja, le contó al sueco una anécdota que mereció una respuesta tajante: "Ninguno de ustedes son ombudsman verdaderos. Lo que ustedes hacen son tareas que en mi país las hace el ejecutivo". Una tormenta provocó que un barrio pobre perdiera los techos de chapas en la mayoría de las casas. El municipio tenía chapas en un depósito, pero se negaba a darlas. Entonces el ómbudsman fue al intendente y le exigió enérgicamente que le de las chapas a la gente. Este le respondió que no lo hacía porque no votó por él en las últimas elecciones. Sin muchas explicaciones el ombudsman se metió por la fuerza en el depósito, sacó las chapas y las llevó para el barrio. "Cuando nos cuenta esto -dice con asombro Cartañá- le pregunto si no tenía miedo de lo que pudiera hacer el intendente. 'No para nada, si me hace algo lo mato porque es mi sobrino' me dice… No se imagina la expresión del ombudsman sueco! ". En una sociedad como la sueca, el ombudsman es como un relojero de precisión. Su susto no debe haber sido menor. Eso, en América Latina, parece ser gobernar. Pequeña historia del ombudsman El concepto de "defensor del pueblo" nace en Escandinavia, en la primer década del siglo XIX. Suecia, en 1809, se convierte en el primer país en adoptar esta figura en el marco de una constitución donde se le pretendían restringir poderes a la monarquía. El Parlamento nombró un delegado con la función de recibir quejas del público y trabajar sobre la administración pública. Cuando Finlandia se separa de Suecia, también adopta la institución. Después se incorpora en Nueva Zelanda y Australia a principios de este siglo. Tras la segunda guerra y el juicio de Nüremberg contra los jerarcas nazis, se difunde por todo Europa como garante del derecho de las minorías. Aunque en Alemania no existe el ombudsman como tal, la función fue reemplazada por la de una comisión de peticiones del parlamento. Tras la caída del muro de Berlín, muchos estados de Europa del Este también incorporaron esta figura. Como prueba de ello, uno de los elementos que la Unión Europea requiere a otros estados para formar parte es poseer la figura del Defensor del Pueblo; un requisito que no tiene ninguna unión de países latinoamericanos. En México, la función del defensor del pueblo recayó, en un principio, en la Comisión Nacional de Derechos Humanos, pero luego se hizo personal. Una particularidad del "primer mundo" es una sociedad civil fuerte que conoce una buena parte de su legislación interna. En Europa funcionan una serie de medidas para garantizar un control sobre el estado (el poder ejecutivo recae sobre un representante del parlamento denominado Primer Ministro, que con sólo perder el voto de confianza del cuerpo legislativo el gobierno cae). Con un poder judicial armado y una batería de resguardos a los derechos humanos, los abusos contra las mayorías han decrecido notablemente tras la Segunda Guerra Mundial. Pero cuando estos conceptos de órganos de control pasan a Latinoamérica sufren una verdadera transformación. La idea se debía adaptar a un sistema político distinto, con profundas raíces monárquicas y verticalistas. Un tester de violencia Esta función recae esencialmente sobre una persona en particular. Su principal atribución es investigar -aunque no siempre con la misma capacidad- indistintamente al Estado y a los particulares. Si bien su misión es garantizar el cumplimiento de los derechos humanos, económicos y sociales, no puede modificar por sí mismo las decisiones del gobierno, como anular una sanción gubernamental y tomar una sentencia; tiene poder de investigación y sólo puede recomendar, aunque estas recomendaciones no son vinculantes. Pero su poder recae en la convicción que tiene hacia la opinión pública, a través de los medios de prensa. Los defensores del pueblo han adquirido prestigio institucional en la medida que han dado muestras de su utilidad para perfeccionar las instituciones y el sistema democrático. Con su objetivo de mejorar el funcionamiento del aparato del Estado, representa una nueva vía de acceso para el ciudadano común que no puede utilizar los medios tradicionales de control de la administración pública. Buenos Aires tiene una ombudswoman La defensoría del pueblo de Buenos Aires es una de las más antiguas de la Argentina. Y también, de las más cotizadas a nivel político e institucional. Tras la reforma de la Constitución Nacional de 1994, el status jurídico de Buenos Aires se transformó sustancialmente. Actualmente, la Ciudad tiene un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción. Aunque el Gobierno Federal intentó e intenta por todos los medios a su alcance recortar la autonomía de Buenos Aires, fue ganando terreno la opinión de que se trata de un nuevo estado similar al resto de las provincias argentinas. En 1996 la Ciudad dictó su propia constitución, y en ella destacó la figura del ómbudsman como un órgano de control fundamental. Es así, que este cargo se convirtió en uno de los más discutidos a nivel político. Se llama Alicia Oliveira y es la flamante ómbudsman de Buenos Aires, tras meses de discusiones e impugnaciones de candidatos en la Legislatura. Esta abogada, licenciada en derecho penal y criminología -y férrea defensora de los derechos humanos- logró el concenso político necesario para su nombramiento, como ningún otro candidato. Es temperamental y decidida. Su carrera en la justicia se vió truncada cuando la dictadura militar la acusó de subversiva. "Defendí los derechos de la gente en una etapa muy dura de la Argentina. Creo que eso me preparó para esta función", reconoce con un dejo de tristeza en el rostro. Y no es para menos. En 1976 fue hechada por la junta militar del cargo de jueza correxional. A fines de la década del '70, junto con otros abogados y juristas, funda el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS); una de las organizaciones no gubernamentales más respetadas del país. Su trabajo por la defensa de los presos políticos le ha valido reconocimento en distintos ámbitos políticos y jurídicos. El peronismo del '70 la tuvo entre las filas de su juventud. "Mi participación en la JP fue mayor antes de 1973, hasta que ingresé en la justicia y me abrí casi totalmente de la actividad política". Oliveira no oculta su desencanto cuando vio las primeras acciones de gobierno del presidente Menem. Es entonces cuando se arrima al Frente Grande y participa como convencional por este partido (que actualmente es parte de la Alianza) en la reforma de la Constitución Nacional en 1994. "Yo insistí mucho para que el Frente participara de la reforma para lograr la inclusión de los tratados internacionales de derechos humanos, como finalmente ocurrió", reconoce. Aunque trabajó como secretaria parlamentaria del Frente Grande, la actual defensora asegura que "nunca fui una fervorosa militante. Me llevo bien con muchos dirigentes, pero no tengo afinidad con esa cosa actoral de la cúpula de poder". Entre sus logros se encuentran las investigaciones para la causa sobre la ESMA (uno de los centros clandestinos de torutra más simbólicos de la dictadura) y para el juicio contra las Juntas Militares en 1984; la defensa de Julio Piumato (dirigente del gremio judicial, enjuiciado por un tribunal militar en 1979); el patrocinio del diputado frepasista Alfredo Bravo en una causa contra Sariategui, un fervoroso defensor de la dictadura militar; y en el ejemplar patrocinio del periodista Horacio Vertbitzky que logró derogar la figura del desacato luego de denunciarlo ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. (N de la R: el fallo de la CIDH en 1992 tuvo una enorme trascendencia para la conflictiva relación entre el poder político y la prensa libre en Latinoamérica). También desarrolló un papel especial la resolución de la CIDH sobre la inconstitucionalidad de las leyes de Obediencia Debida y Punto Final. El golpe militar debe haber sido muy duro para los juristas. ¿Qué le cambió? Fueron etapas muy duras de la Argentina. Aprendí el verdadero significado de la solidaridad; creo que esa fue la enseñanza mayor. ¿Cómo definiría la gravitación política de las ONGs? Creo que está creciendo, ya que para mucha gente son más confiables que las gubernamentales, sobre todo en lo que se refiere al derecho humanitario y a los derechos humanos. Su persistencia y lucha fueron un elemento crucial para el retorno de la democracia en la Argentina. Además, varios de estos organismos han demostrado que no sólo trabajan sobre las violaciones que se cometieron en el pasado. El caso del CELS es un ejemplo, con sus investigaciones sobre las violaciones de hoy. En usuarios y consumidores también se está demostrando lo mismo, porque han logrado ser mucho más confiables que los entes de control del Estado. ¿Por qué rechazó en 1983 ser jueza penal en la provincia de Buenos Aires? Ir a ese lugar significaba o que me mataran o que sufriera como loca. Es que era imposible contener a la policía de la provincia porque todos los juzgados están absolutamente dominados por las comisarías. Hasta que no se comenzaron con las reformas hace pocos años, imponer la ley e impedir los abusos de la policía era prácticamente imposible. Además, ya no quería trabajar en la justicia. En ese entonces era empleada del poder judicial, así que conocía por dentro cuales eran los problemas a los cuales me podía enfrentar. También me lo ofrecieron en 1973 y dije no por las mismas razones. ¿Su actual gestión no corre el riesgo de sufrir una tupacamarización?. Ahora hay cuatro ómbudsman adjuntos de distintas fuerzas políticas. ¿Eso no implicará una mayor discusión política en el seno de la defensoría? Hay que tomar en cuenta que, aunque se haya tardado tanto en la designación del ómbudsman, mi candidatura fue aprobada con un concenso que no logró ningún otro candidato. Yo creo que hubo un común acuerdo real sobre mi figura. ¿Y los adjuntos lo interpretan así? Qué se yo como lo interpretan. Nunca lo discutí con ellos y jamás se me ubiera ocurrido hacerlo. Lo cierto es que la función del ómbudsman seguirá siendo personal. Los adjuntos podrán hacer cosas si yo los dejo. Además, como hay tantos trabajo para hacer, el concenso con ellos va a ser clave. Yo no voy a poder estar en todos lados, y creo que su desempeño será fundamental. Hasta ahora, realmente, hemos coincidido en cuanto a las tareas a desarrollar. Estoy contenta con ellos; gracias a Dios que los tengo. Pero a partir del hecho en que el ómbudsman es un órgano de control de gobierno, ¿no puede una situación de conflicto con algún partido, y por ende con sus adjuntos que representan a distintos partidos? No, porque las acciones la defino yo. La única persona capacitada para presentarse como querellante ante la justicia es el ómbudsman y no los adjuntos. Esto no es un órgano deliberativo; así que si considero que se debe hacer, lo haré. No tengo que consultar ni al del PJ, ni a los radicales ni a los del Frepaso. ¿Concibe la función del ómbudsman como garante de las minorías? No. Para mi tiene un sentido más importante. Cuando surge el ómbudsman en el siglo XIX, se concebía como una mediación entre los súbditos y el rey. Esto es lo que va dando paso al estado de derecho y a la democracia. Entonces las mayorías eran los súbditos, y la monarquía la minoría. Cien años despues, en latinoamérica, el ómbudsman no se implementa en una monarquía, sino en otro típo de regímenes autoritarios. Lo que están haciendo hoy las defensorías del pueblo es justamente la construcción de la ciudadanía, algo que recién ahora estamos tomando conciencia. Cartañá definió al trabajo de denuncia ante los medios de prensa como una taréa fundamental y efectiva del ómbudsman. ¿Van a desarrollar una estrategia especial con los medios? Yo quiero que me conozcan por las cosas que hago y la estrategia será difundir nuestras acciones; tenemos el mismo equipo de prensa que tenía Cartañá. Lo anticipo: no me voy a pasar la vida ante las cámaras. Es más, me molesta. Al no tener resoluciones vinculantes, que impliquen una obligación a aceptar por el gobierno, ¿no corre el peligro de que su función quede nula ante el poder? En algunos casos puede que ocurra. Yo vengo de la justicia y estoy acostumbrada a remar contra la corriente. Pero no tenga ninguna duda que si en una recomendación no me hacen caso, desplegaré mi fuerza jurídica. Haré un lio espantoso y seguiré con presentaciones judiciales hasta el final. Un ejemplo de ello son las recomendaciones que realizamos tras la última inundación. Si en un mes no pasa nada vamos a estar capacitados para llevar adelante un juicio de amparo para que se arreglen los desagües centrales de la ciudad. Es de suponer que su equipo jurídico va a ser sumamente fuerte en comparación a los otros equipos de la defensoría. Así es. Será un instrumento importante, pero no el único. Además, vamos a tener un instrumento de investigación que no va a estar armado únicamente por abogados. La combinación de estos dos nos va a permitir presentar proyectos de ley a la legislatura, muy bien pensados y preparados. La idea es decir: "Señores, nosotros hicimos esta investigación, y el resultado de ella es este proyecto de ley". La ciudad tiene un problema grave que son los delitos de tránsito. Esto le insume muchos recursos económicos y humanos a la ciudad. Vamos a investigar cómo ocurren estos delitos, porque nadie sabe exáctamente dónde, cómo y porqué se producen los accidentes. Para que estos delitos no se cometan hay que modificar las reglas de tránsito, pero primero debe regularse racionalmente y luego ver qué se hace a nivel penal. ¿Continuará con una política de trabajo y acercamiento a las ONG's? Vamos a tener un consejo multisectorial de organizaciones no gubernamentales. Pero además, vamos a realizar convenios con ONG's sobre determinados programas. Con Médicos del Mundo vamos a trabajar en un programa de salud; con el CELS estamos desarrollando un programa de seguridad en el trabajo; estaremos asesorados por varias entidades de mujeres para trabajar sobre su problemática en particular. Dentro de poco tiempo vamos a convocar a todas estas organizaciones para coordinar el trabajo. Pero nada le asegura que en la Legislatura le hagan caso. Yo no quiero recomendar para que se pierda en la noche de los tiempos. Como tendremos un fuerte nivel de consulta técnica sobre todas estas cuestiones, vamos a investigar con la suficiente certeza como hacer cumplir nuestras recomendacines. ¿Seguirá, como su predecesor, un trabajo común con otros defensores en las entidades de ómbudsman nacionales e internacionales? No sé como lo voy a hacer, prefiero tenerlo a Cartañá para estas relaciones públicas. Aunque no tengo mucho tiempo, entiendo perfectamente que es responsable hacerlo, aunque todavía no he resuelto cómo. Es una tarea muy importante, fundamentalmente en latinoamérica, porque los ómbudsman se apoyan mutuamente. Además, se que la cooperación internacional quiere apoyar económicamente en programas de ayuda a los defensores del pueblo, en función de que es un elemento sustancial en la democratización de los países. ¿No es mucha responsabilidad estar considerado como una pieza fundamental del sistema democrático? No, aunque existan limitaciones. Creo que se debe hacer... y el que no pueda que se vaya.   * Sergio Sorin es periodista especializado en derechos humanos y Director de Prensa de Derechos Human Rights Argentina. Además, es miembro de Amnesty International Argentina y parte del staff de noticias de El Sitio. Artículos de Sergio Sorin | Artículos de Derechos Humanos Juicio a Pinochet