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27ene08
La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa dice que las "listas negras" violan el debido proceso
La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (PACE) ha pedido la revisión de los procedimientos de listas negras de presuntos terroristas elaboradas por la Unión Europea y las Naciones Unidas, ya que violan los derechos humanos.
El 23 de enero de 2008 la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa sometió a votación una recomendación sobre la cuestión de las listas negras del Consejo de Seguridad de la ONU y de la Unión Europea. Esta recomendación fue aprobada con 110 votos a favor, 2 en contra y 3 abstenciones. Votaron en contra los parlamentarios Cezar Florin PREDA (Rumanía), del grupo del Partido Europeo de los Pueblos, y Dragan ŠOĆ, (Montenegro), miembro del mismo partido. Se abstuvieron Ryszard BENDER (Polonia), del Grupo Demócrata Europeo, Tomáš JIRSA (República Checa), también del Grupo Demócrata Europeo, y Ladislav SKOPAL (República Checa), parlamentario del Grupo Socialista Europeo.
La Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa considera que los procedimientos utilizados por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas y la Unión Europea para elaborar las listas negras de individuos y grupos supuestamente vinculados al terrorismo violan derechos básicos y son "completamente arbitrarios". En consecuencia, sus miembros insisten en que estos procedimientos deben ser revisados "para preservar la credibilidad de la lucha internacional contra el terrorismo".
Al abrir el debate, el relator Dick Marty (Suiza, Alianza de los Liberales y Demócratas por Europa - ALDE), declaró que "la injusticia es el mejor aliado del terrorismo, y también debemos combatirla". Su informe señala que actualmente hay unas 370 personas en todo el mundo cuyos bienes han sido congelados y que no pueden viajar debido a que las Naciones Unidas les han puesto en una lista negra. Unos 60 grupos y organismos se encuentran en otra lista negra mantenida por la Unión Europea. La "mera sospecha" es base suficiente para estas sanciones. Esta situación "es deplorable y una violación de los derechos humanos y las libertades fundamentales".
"Incluso a los miembros del comité que deciden sobre las listas negras no se les facilitan todos los motivos para incluir en esas listas a personas o grupos concretos". Normalmente, a esas personas o grupos no se les dice que existe una solicitud para incluirles en las listas negras, no se les otorga una audiencia, o incluso, en algunos casos no se les informa de la decisión hasta que intentan cruzar una frontera o usar una cuenta bancaria. No existe disposición alguna que garantice la revisión independiente de estas decisiones."
Este tipo de procedimiento no es propio de instituciones internacionales como la ONU y la UE, y resta legitimidad al uso de "sanciones concretas" ("target sanctions") contra terroristas, insiste la Asamblea. Los Estados a los que se les requiere reforzar estas sanciones pueden incurrir en violación de sus obligaciones bajo el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
La publicación el 16 de noviembre de 2007 del proyecto de resolución y recomendación, así como del memorándum explicativo sobre las listas negras, ha ayudado a reavivar la discusión sobre esta cuestión en los círculos políticos y académicos.
Ese memorándum explicativo o informe fue publicado por la Comisión de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos de la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa, siendo relator del mismo el parlamentario suizo Dick Marty. Dick Marty llegó a las siguientes conclusiones y recomendaciones:
Los procedimientos actuales del régimen de sanciones de la ONU y la UE en lo que se refiere a inclusión en las listas y exclusión de las mismas, si bien han sido mejorados, no ofrecen todavía una protección satisfactoria de los derechos humanos fundamentales, tanto en lo que se refiere a los derechos procesales como a los derechos sustantivos.
Los individuos y entidades enumerados en el régimen de sanciones del Consejo de Seguridad de la ONU no pueden incluso, con frecuencia, apelar su inclusión en la lista y no tienen acceso a ningún tipo de mecanismo de revisión independiente e imparcial. Si bien los individuos y entidades incluidos en las listas del régimen de sanciones de la UE, en teoría, tienen acceso a los tribunales, no siempre las sentencias de los tribunales son ejecutadas, lo que provoca un peligroso vacío entre la teoría y la práctica de hecho. A su vez, es casi imposible disputar la legalidad de las resoluciones del Consejo de Seguridad de la ONU y las decisiones de la Unión Europea concernidas, situación que aumenta la responsabilidad de los países miembros del Consejo de Europa a la hora de mejorar sus propios procedimientos.
Además, los sujetos incluidos en listas sujetas a regímenes de sanciones concretas, carecen de los recursos apropiados para enfrentar los casos de inclusión ilegal en las listas. Debería habilitarse algún tipo de compensación por las pérdidas económicas, e incluso emocionales, sufridas por tales sujetos como consecuencia de su inclusión en las listas.
Mejorar la protección del derecho a un juicio justo y crear los recursos adecuados contribuirían también a tratar la violación de derechos sustantivos inherente en los procedimientos actuales de elaboración de las listas.
Los Estados parte en el Convenio Europeo de Derechos Humanos están incurriendo en una clara violación de sus responsabilidades en materia de derechos humanos hacia los individuos incluidos en las listas. La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos parece convenir en que los individuos y entidades que aparecen en listas bajo el "régimen de sanciones concretas" en cuanto participantes en terrorismo, debieran poder hacer valer la responsabilidad de los estados parte en el Convenio Europeo de Derechos Humanos concernidos.
En mi opinión, manifiesta el Relator, las violaciones mencionadas pueden tratarse más fácilmente mediante la mejora de los procedimientos de imposición e implementación de sanciones concretas a nivel interno de los estados. Los tres países del Consejo de Europa que son miembros permanentes del Consejo de Seguridad de la ONU, así como los otros miembros no permanentes, tienen la obligación bajo el Convenio Europeo de Derechos Humanos de garantizar que todas las normas se ajusten a la protección de los derechos humanos.
Es lamentable y preocupante que organismos internacionales tan importantes y prestigiosos, fundados sobre la protección de los derechos humanos, el estado de derecho y la democracia, hayan decidido retroceder en estos valores, mientras el mundo permanece casi indiferente. Da que pensar cómo los estados abandonan tan fácilmente los principios recogidos en el convenio europeo de derechos humanos, el documento fundamental que han ratificado. Los gobiernos lavan su conciencia invocando, sencillamente, la prioridad que deben acordar a las decisiones del Consejo de Seguridad de la ONU. Esto puede ser correcto, al menos en principio, pero no dispensa a los estados de afirmar -cosa que en general no han hecho-, y de considerarse vinculados por, otras garantías formales internacionales que disfrutan de una legitimidad democrática mayor. Tampoco les dispensa de abstenerse de aplicar "procedimientos" arbitrarios que son contrarios a todos los principios fundamentales de la cultura jurídica de los países civilizados. Ciertamente la lucha contra el terrorismo es una necesidad que nadie puede cuestionar. Pero consideramos inaceptable renunciar, en nombre de esta lucha, a los principios fundamentales de una sociedad democrática. Esto es intolerable desde el punto de vista jurídico, éticamente inaceptable y difícilmente defendible como una cuestión de eficacia.
Lo que está en entredicho no es en sí el principio de las listas negras: ésta puede ser una herramienta útil en determinadas circunstancias y, en todo caso, durante un período de tiempo limitado. Pero es inaceptable que no se prevean procedimientos claros y que, por tanto, los derechos más elementales se vean violados. Si a esta imagen uno le añade la práctica de los secuestros ("rendición extraordinaria"), de los centros de detención secreta y de la banalización de la tortura, el resultado es un mensaje preocupante y devastador: principios tan fundamentales como el estado de derecho y la protección de los derechos humanos son accesorios opcionales de aplicación sólo en tiempos afables. Este enfoque del problema equivale, ni más ni menos, que a poner en manos de los terroristas su primera victoria, en manos de criminales que precisamente lo que quieren es poner en cuestión la validez de nuestras sociedades libres y democráticas y que intentan destruir el sistema.
La lucha contra nuevas formas de criminalidad -y no sólo contra el terrorismo- requiere ciertamente la adaptación de instrumentos jurídicos en materia de prevención y represión. Pero nada justifica caer en la arbitrariedad y abandonar los valores sobre los que nuestra sociedad ha sido erigida. La lucha contra el terrorismo, y contra el crimen en general, siempre que sea rigurosa y correcta, no puede sino reforzar la credibilidad de las instituciones democráticas y de este modo debilitar y deslegitimar a sus enemigos. ¿Cómo puede alguien hoy justificar como parte de la lucha contra el terrorismo el mantenimiento en la lista negra durante más de seis años de una persona de 78 años -quien por lo tanto se vio privado de sus derechos fundamentales y cuyo trabajo de toda una vida fue destruido en el proceso- contra quien las autoridades encargadas de hacer cumplir la ley de dos países no han encontrado la más mínima evidencia de comisión de cualquier delito?. Todo esto sobre la base de una decisión adoptada por la organización [la ONU] que proclama su "fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana..." y que se compromete a "crear condiciones bajo las cuales pueden mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional"; una decisión aplicada sin dudarlo por Estados que normalmente no pierden la oportunidad de reafirmar su compromiso incondicional con los valores del Consejo de Europa.
El caso Nada y el de los Mujaidines del Pueblo Iraní.
El 22 de enero de 2008 la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa publicó un adéndum al informe Marty de 16 de noviembre de 2007. La intención del mismo era suministrar información actualizada con anterioridad al debate que tendría lugar al día siguiente, 23 de enero de 2008, y en el que se sometería votación el informe adoptado por la Comisión de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos.
Esta adición al informe incluye una explicación sobre el estado de la cuestión de una serie de casos, entre ellos el caso Nada y el caso conocido como "PMOI" o Mujaidines del Pueblo Iraní.
Con estos casos la Comisión pretende ilustrar las drásticas consecuencias de los procedimientos actuales de listas negras del Consejo de Seguridad de la ONU y de la Unión Europea.
En una decisión de 27 de noviembre de 2007, la Corte Federal Suiza rechazó la solicitud que había interpuesto el señor Youssef Nada, de 77 años, quien durante años ha venido luchando para conseguir el descongelamiento de sus cuentas y recuperar el derecho a abandonar la pequeña comuna de Campione. Libre de sospechas tras una larga investigación del cuerpo de investigadores de la fiscalía suiza, no ha conseguido obtener la retirada de su nombre de la "lista negra" del Consejo de Seguridad de la ONU. La Corte Federal Suiza considera que, a pesar de manifiestos defectos en el procedimiento de inclusión y de exclusión propio de esas listas, las medidas ordenadas por el Consejo de Seguridad para combatir el terrorismo islámico no dejan a los estados margen de maniobra, imposibilitando que relajen, incluso en nombre de los derechos humanos, el sistema de sanciones establecidas por el Consejo de Seguridad. La Corte Federal Suiza ha reconocido al menos que Suiza debe apoyar al señor Nada en sus trámites con las autoridades de la ONU.
En el párrafo siete de su proyecto de resolución, la Comisión de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos considera que "es posible y necesario que los estados implementen los diferentes regímenes de sanción al tiempo que respetan sus obligaciones internacionales bajo el Convenio Europeo de Derechos Humanos y el Pacto de las Naciones Unidas sobre Derechos Civiles y Políticos".
Y continúa el adéndum diciendo que en la audiencia mantenida con expertos jurídicos en este ámbito el 28 de junio de 2007, se planteó la posibilidad de que, de darse un conflicto con sus obligaciones bajo el Convenio Europeo de Derechos Humanos, los Estados hicieran caso omiso al Consejo de Seguridad. Declara Dick Marty que comparte la decepción de las primeras críticas a la decisión de la Corte Federal Suiza, que ha perdido la oportunidad de señalar el camino que ponga término del escándalo de procedimientos totalmente inadecuados en el seno de organismos internacionales y que violan los derechos más básicos a un juicio justo: al decidir sobre la validez de la inclusión de sus nacionales en la lista negra, en la ausencia de procedimientos justos a nivel internacional, los tribunales nacionales podrían de hecho obligar a las autoridades de la ONU a mejorar sus procedimientos y, de este modo, contribuir al aumento de la legitimidad de estas listas que son un instrumento potencialmente útil en la lucha contra el terrorismo. Desde mi punto de vista, el "procedimiento" de la ONU viola el orden público a nivel interno, al ignorar derechos procesales de la defensa que son elementales y considerados tan esenciales en nuestra cultura. Ya está bien de hacer buenos discursos sobre la importancia de los derechos humanos; tenemos que tener también la valentía de actuar de conformidad con nuestras nobles palabras.
La Fiscalía de Milán ha abierto también una investigación sobre el señor Nada. A solicitud del fiscal, el tribunal de Milán decidió el 14 de agosto de 2007 cerrar la investigación. Por tanto, las autoridades de la fiscalía de dos países han investigado lo que llaman las actividades del señor Nada en favor de movimientos terroristas y han llegado a la misma conclusión: no hay caso. Sin embargo, el señor Nada continúa estando en la lista negra desde hace más de seis años.
No me sorprendería, por tanto, ver que este caso llega al Tribunal Europeo de Derecho Humanos, que, en último término, deberá decidir sobre el conflicto entre la obligación de los estados miembros de las Naciones Unidas de obedecer a las resoluciones del Consejo de Seguridad, incluidas las de la Comisión de Sanciones, y su obligación de proteger los derechos fundamentales individuales amparados por el Convenio Europeo de Derechos Humanos.
En cuanto al caso de los Mujaidines del Pueblo Iraní (PMOI), también es citado en el informe de noviembre de 2007 como ejemplo de los efectos desastrosos de las listas negras, en este caso las de la Unión Europea. El PMOI ganó el caso ante el Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas. No obstante, el Consejo de la Unión Europea se negó a sacarlo de la lista arguyendo que el fallo del Tribunal de las Comunidades Europeas era sólo de aplicación a los defectos procesales, defectos que el Consejo dice haber remediado, alegación ésta que rebatimos en noviembre.
El PMOI está también en la lista negra británica. A diferencia de las listas internacionales, la maquinaria británica prevé la apelación a una autoridad judicial independiente, la "Proscribed Organisations Appeal Commission" (Comisión de Apelación sobre Organizaciones Prohibidas) o POAC. El 30 de noviembre de 2007 esa autoridad dictaminó que la inclusión del PMOI en la lista por parte del Gobierno británico era ilegal. A diferencia de la sentencia del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas, esta decisión no se limitó a identificar errores procesales, sino que entró en el fondo de la cuestión, habiendo revisado en detalle los argumentos y las pruebas presentadas por ambas partes. El resultado es sensacional: la POAC, presidida por Sir Harry Ognall, un ex juez, tilda la decisión del Gobierno británico de incluir en la lista negra al PMOI de "perversa", lo que, viniendo de un tribunal británico, supone una verdadera bofetada para el Gobierno de su Majestad, dice literalmente este añadido al informe Marty de noviembre de 2007. Además, el 14 de diciembre de 2007, el Alto Tribunal británico (High Court) rechazó, en términos inequívocos, la posibilidad de apelación contra la decisión de la POAC.
El caso fue presentado a la POAC por 35 diputados británicos, incluyendo un ex Ministro de Interior, Lord Waddington, el ex Fiscal General, Lord Archer, y un juez retirado de la House of Lords, Lord Slynn. La Comisión concluyó que la acción "militar" del PMOI contra blancos militares y de seguridad en Irán había cesado en 2001, que el grupo se había desarmado voluntariamente en 2003 y que no había realizado intento alguno de rearmarse. La prensa británica suscitó la pregunta de cómo era posible que el Gobierno británico, que estaría también detrás de la inclusión del PMOI en la lista negra europea, fuera tan resueltamente contrario a este grupo, que estaba haciendo campaña para la sustitución del régimen de los Mulá por una democracia secular y que llamó la atención mundial sobre el programa nuclear de Irán en 2002.
Como el Consejo de la Unión Europea, en una decisión del 20 de diciembre de 2007, ha mantenido al PMOI en la lista negra, a pesar del fallo del Tribunal de Primera Instancia de las Comunidades Europeas en su favor -y de nuevo sobre la base de la lista británica que ya había sido repudiada por el PMOI- el caso terminará de nuevo ante los jueces de la Comunidad, que tendrán que decidir acerca del alcance de la supervisión judicial sobre las listas negras del Consejo, y esta vez les será difícil evitar responder a la cuestión de fondo: a la luz de las pruebas recabadas por la POAC, ¿es el PMOI una organización "terrorista" o no?.
Como conclusión, expone el relator Dick Marty en esta actualización a su informe de noviembre de 2007, los casos Nada y PMOI ilustran las drásticas consecuencias que sobre sujetos inocentes tienen todavía los defectuosos procedimientos del Consejo de Seguridad de la ONU y del Consejo de la Unión Europea, procedimientos que han de hacer frente a dificultades casi infranqueables a la hora de garantizar sus derechos más básicos.
De hecho, los efectos de incluir un individuo o una persona jurídica en una "lista negra terrorista" tienen un alcance aún mayor al que dijimos en nuestro informe de noviembre de 2007, y probablemente más amplio de lo que los organismos que mantienen las listas hayan podido prever. La sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en el caso Möllendorf, por ejemplo, prohíbe a las oficinas del registro de la propiedad registrar como propietario de un edificio a una persona incluida la lista. El resultado en ese caso fue una situación kafkiana, ya que la persona en cuestión había pagado el precio de compra antes de que fuera incluida en la lista negra, y no pudo obtener el reembolso de lo pagado debido a que sus cuentas habían sido congeladas en el interim. Si las resoluciones del Consejo de Seguridad se tomaran en serio, como normalmente debiera ser, las personas incluidas en la lista negra no podrían incluso comprar en supermercados, retirar su sueldo, ni cobrar el alquiler de sus inquilinos. En derecho penal, la inclusión en una "lista negra" es uno de los factores que entran consideración al ordenar la detención de un sospechoso y su ingreso en prisión preventiva, o negarle compensación por una detención ilegal. Las autoridades alemanas se negaron a pagar la prestación por desempleo a una persona incluida en la lista, e incluso retuvieron los beneficios sociales de la esposa alemana de otra persona sospechosa de financiar actividades terroristas. Precisamente a causa de su apoyo al PMOI, la organización recientemente declarada inofensiva por la POAC británica, varios exiliados iraníes en Alemania han perdido la condición de refugiados políticos de la que disfrutaban desde hacía años. A otras personas que han apoyado al PMOI, se les ha negado la nacionalidad alemana debido a su pertenencia a esta organización incluida la lista negra. Varios miembros del PMOI me han informado de causas penales abiertas en Irán, en las que el hecho de ser reconocida como una organización "terrorista" por la UE, ha sido usado como argumento para solicitar condenas a pena de muerte en su contra.
Estos ejemplos, que no son los únicos, muestran las consecuencias extremadamente graves de incluir a individuos u organizaciones en las distintas "listas negras", y por lo tanto, la importancia de lo que pedimos en el proyecto de resolución en relación con las condiciones mínimas que han de ser respetadas en lo que hace al procedimiento y las pruebas en tales casos, y en relación con la necesidad de un recurso efectivo contra la inclusión en estas listas. Consecuentemente, doy la bienvenida a la reciente iniciativa de Suiza de establecer un panel independiente a efectos de apelación que revise la lista periódicamente y que reciba las solicitudes de exclusión de la misma.
Como decimos, las listas negras pueden aceptarse, durante un tiempo, como arma de lucha contra el terrorismo y quienes lo apoyan. Esta medida, que tiene consecuencias severas, ha de ser bien sopesada y ha de ser consecuencia de un procedimiento serio. Esto dista mucho de ser el caso hoy. Digámoslo claramente: la práctica actual de las listas negras es escandalosa y mancha el honor de las instituciones que hacen uso de ella de ese modo. La elaboración de listas negras sin respetar los derechos más elementales cuestiona la credibilidad de la lucha contra el terrorismo y como consecuencia reduce su eficacia. Es posible desarrollar una prevención eficaz y una persecución rigurosa del crimen de carácter terrorista al tiempo que se respetan los principios fundamentales del Convenio Europeo de Derechos Humanos; respetar estos principios es incluso indispensable para que todos los ciudadanos apoyen y se identifiquen con esta lucha. La injusticia es un aliado importante de los terroristas: por tanto, combatámosla también. Ésta es precisamente la finalidad de los textos presentados a consideración de la Asamblea por parte de la Comisión de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos.
Nota informativa sobre el Consejo de Europa:
Creado el 5 de mayo de 1949, el Consejo de Europa tiene una dimensión paneuropea. En este momento lo integran 47 países. La Asamblea Parlamentaria es uno de sus órganos. Actúa como órgano impulsor de la cooperación europea, representante de los 47 parlamentos nacionales y congrega a 636 miembros (318 titulares y 318 suplentes). El Consejo de Europa tiene su sede permanente en Estrasburgo (Francia).
Inspirándose en la Declaración Universal de Derechos Humanos, el Consejo de Europa elaboró el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales - CEDH). Este Convenio, abierto en 1950 a la firma de los quince Estados que entonces componían el Consejo de Europa, entró en vigor el 3 de septiembre de 1953, siendo el Tribunal Europeo de Derechos Humanos, con sede permanente en Estrasburgo, el encargado de garantizar el respecto de las obligaciones contraídas por los Estados miembros en virtud del Convenio europeo de derechos humanos mediante la resolución de las demandas de que conozca.
Los miembros de la Asamblea Parlamentaria se reúnen cuatro veces al año en representación de más de 800 millones de europeos. La Asamblea trata asuntos políticos y pide a los Gobiernos europeos que adopten iniciativas e informen sobre la implementación de las mismas. Abordan los asuntos de su elección, y los Gobiernos europeos, representados en el Consejo de Europa por medio del Comité de Ministros, están obligados a responder. La Asamblea adopta tres tipos de textos: recomendaciones (al Comité de Ministros), resoluciones (que expresan su propio punto de vista) y opiniones (sobre candidaturas de países, proyectos de tratados y otros textos que les someta el Comité de Ministros). Hay 10 comités que preparan el trabajo de la Asamblea. Uno de ellos es el Comité de Asuntos Jurídicos y Derechos Humanos, en el seno del cual el relator Suizo Dick Marty ha realizado su trabajo de investigación y recomendación sobre las "listas negras" de presuntos terroristas.
[Fuente: Radio Nizkor, 27ene08. Programa elaborado con información suministrada por la Asamblea Parlamentaria del Consejo de Europa (PACE) y traducida del inglés al español por la redacción de Radio Nizkor.]
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