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24oct16
Nuevo protocolo de alto el fuego, en el limbo, pero sin bala
Tras el triunfo del No en el plebiscito, el cese del fuego y hostilidades bilateral y definitivo que el gobierno y las FARC habían acordado a partir del pasado 26 de agosto, parecía difícil de mantener. Para asegurar su permanencia se requería refrendar el Acuerdo e iniciar el proceso de dejación de armas.
Adicionalmente, el cese del fuego y hostilidades bilateral definitivo del Acuerdo, rechazado en las urnas, era el fundamento legal tanto para las decisiones del gobierno como para dar comienzo a las labores del componente de Naciones Unidas de la Misión de Monitoreo de Verificación (MMV).
Para recuperar la confianza de las FARC y mantener el cese, el presidente Santos anunció una "prórroga" hasta el 31 de octubre. Tal anuncio equivalía a transformar el cese indefinido en uno a término fijo. Sin embargo el pasado 13 de octubre lo prolongó nuevamente hasta el 31 de diciembre.
Estas dos decisiones, así como los anuncios recíprocos de las FARC, permitieron mantener el cese bilateral, al menos en el corto plazo, mientras se resuelve el limbo político y jurídico en el que se encuentra el Acuerdo Final.
¿Qué dice y qué no dice el nuevo protocolo?
Tras una rápida negociación de doce días, este 13 de octubre las partes lograron acordar un protocolo que define este nuevo cese bilateral, establece reglas y compromisos, extiende el mandato de la misión política de Naciones Unidas en Colombia y permite la verificación del mismo. Este protocolo protege el proceso de paz, reduce los riesgos de seguridad y humanitarios, así como el peligro de que se rompa la negociación.
Como salida a la imposibilidad jurídica de la aplicación del cese incluido en el Acuerdo, el nuevo protocolo se basó en dos pilares.
- En la Ley de Orden Público (418 de 1997, modificada por la Ley 1779 de 2006), que faculta al presidente de la República para determinar "la localización y modalidades de acción de la fuerza pública" y permite que "las organizaciones al margen de la ley, en un proceso de paz, se ubiquen temporalmente en precisas y determinadas zonas de considerarse conveniente".
- El protocolo estableció que todas las actividades realizadas en el marco del cese tienen un "carácter humanitario", "fundamentadas también en las competencias constitucionales y legales del presidente de la República para adelantar procesos de paz y conservar el orden público".
Este nuevo protocolo busca que las FARC mantengan la pre-concentración que comenzó hace varias semanas como un paso previo a su ubicación en las Zonas de Normalización que contempla el Acuerdo. Para ello, señala que los Puntos de Pre-agrupamiento Temporal (PPT) serán zonas donde se ubicarán las unidades guerrilleras mientras se adelanta la renegociación del Acuerdo.
El Decreto 1647 establece estos puntos como Zonas de Ubicación Temporal cuya localización y extensión solo es de conocimiento de la Fuerza Pública (presumiblemente campamentos de la guerrilla). Allí podrá ser efectiva la suspensión de las órdenes de captura contra los miembros de la guerrilla que se concentren.
El nuevo documento mantiene las reglas más importantes del cese del fuego y hostilidades que contenía el Acuerdo, tales como la prohibición de entrar en contacto armado, de obstaculizar la labor del MMV o, en el caso de las FARC, de realizar actividades ilícitas para su financiación.
En cuanto al funcionamiento de las Zonas Veredales, se establecieron las reglas de la logística para el funcionamiento de los PPT. Se acordó expresamente que la financiación de salud y alimentación en los PPT estará a cargo del gobierno, quien se encargará de atender las necesidades materiales correspondientes. Por otro lado el nuevo protocolo no incluye los compromisos relacionados con el proceso de registro, recolección y almacenamiento del armamento que iban a cumplirse dentro de las Zonas Verdales.
La verificación del cese seguirá a cargo de la MMV, integrada por miembros de las FARC, el gobierno y organizaciones internacionales. Inicialmente se realizará a través de las ocho sedes regionales ya instaladas, pero se evaluará la adecuación de las veintisiete sedes locales, de acuerdo con las "necesidades funcionales".
Sedentarización y descriminalización
Que el protocolo fuera negociado y acordado en tan solo doce días demuestra el interés de las partes por proteger el avance más importante del proceso de paz: la reducción de la violencia. Este nuevo protocolo permite además que el cese bilateral se separe de la implementación del Acuerdo y que su aplicación en términos jurídicos sea inmediata en tanto depende de las disposiciones y consideraciones del Decreto 1647.
También permitió poner a prueba la voluntad y capacidad de las partes para superar las dificultades jurídicas y políticas que surgieron para la implementación del Acuerdo tras los resultados del plebiscito. Claro, el protocolo existe también gracias al amplio consenso nacional para proteger el cese del fuego y no volver a la violencia del conflicto armado interno. La presión social en torno a la implementación pronta del Acuerdo Final ha favorecido que tanto partidarios del Sí como del No aboguen por el mantenimiento del cese.
El hecho de que toda la logística y el mantenimiento de las necesidades materiales de los PPT estén a cargo del gobierno es un mecanismo indirecto de presión para la "renegociación". Como el gobierno será quien controle directamente la financiación tendrá un poder directo sobre las FARC que lo fortalecerá.
En términos de balance de fuerzas entre las partes, la mesa pasa de una situación de violencia como origen del poder al origen de los recursos económicos como factor determinante.
Respecto de las FARC, el protocolo las "sedentariza" pues, al mantener el propósito de concentrarse para verificar el cese de actividades ilícitas y confrontaciones armadas, cambia sustancialmente su naturaleza como guerrilla móvil. Se da inicio así al progresivo reagrupamiento de milicias, columnas y compañías móviles. Vale la pena recordar que la localización en campamentos, aunque fuera temporal, siempre había sido rechazada por la guerrilla.
En el mismo sentido, con el mantenimiento de los compromisos de renuncia a toda actividad ilícita por parte de las FARC y su disposición a asumir que el gobierno se encargará financieramente de los PPT, la guerrilla también se "descriminaliza", pues abandona su dependencia de las rentas ilegales (narcotráfico, extorsión y minería ilegal) para su sostenimiento como organización.
Los retos
El principal desafío, tanto para la negociación como para las condiciones de seguridad actuales, radica en que durante este proceso de pre-concentración se hayan congelado los procesos de dejación de armas y de reincorporación. Como las FARC mantendrán el armamento en su poder y no se llevarán a cabo los respectivos procedimientos de registro, almacenamiento y extracción de armas, es posible que se mantengan los riesgos de seguridad para la implementación del cese y el pre-agrupamiento.
Este proceso de dejación de armas sigue dependiendo de que concluya con éxito la negociación entre el gobierno y las FARC es decir, de que se logre un nuevo Acuerdo y entre a operar su nuevo mecanismo de implementación. Al respecto, Pastor Alape, miembro del Secretariado de las FARC, afirmó que "Inmediatamente se defina la actual situación, podemos establecer cuándo arranca el día D".
- La financiación del pre-agrupamiento por parte del gobierno supone un gran reto para el Estado: satisfacer las necesidades básicas de una guerrilla dispersa y con presencia en 221 municipios de 26 departamentos. Es probable que solo la Fuerza Pública tenga la capacidad para montar la operación requerida en el breve plazo de un mes a partir de la firma del nuevo protocolo.
- El compromiso de las FARC de entregar a la Fuerza Pública la información sobre la ubicación de sus unidades y el número de sus integrantes, así como el dejar sus "necesidades materiales" al cuidado del gobierno son muestras de confianza que debe mantenerse, pues no será posible conservar tal información, de gran valor estratégico y táctico, oculta del Estado. Esto reduce los riesgos de volver a una situación de conflicto.
- Como señaló Jean Arnault, el objetivo del protocolo es "no cancelar los compromisos adquiridos por la partes" y asegurar el cumplimiento efectivo del cese del fuego, incluso en las actuales condiciones de incertidumbre. Sin embargo, extender la vigencia del protocolo y del cese más allá del 31 de diciembre puede afectar logística y políticamente las negociaciones y la dejación de armas. En este sentido, aunque el protocolo es una garantía para mantener el cese, en el corto plazo no elimina la crítica situación del proceso.
- Por último, para mantener el cese es necesario que la ciudadanía siga ejerciendo presión sobre las partes y la oposición, con el mensaje contundente de sostener los beneficios del fin de la violencia de conflicto y recalcar los costos en el caso de recaer en la confrontación. Esto también contribuirá a disminuir los riesgos de ruptura del proceso en los próximos meses.
Jorge Restrepo es asociado de la Universidad Javeriana y director del Centro de Recursos para Análisis del Conflicto (Cerac).
[Fuente: Por Jorge A. Restrepo y Carolina Nieto, Razón Pública, Bogotá, 24oct16]
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