Serie Opinión y Perspectiva
Comentarios sobre dos propuestas legislativas: creación de un sistema nacional de inteligencia y modificación de la ley antiterrorista

Hugo Gutiérrez Gálvez, abogado.
Programa de Protección y Asistencia, Codepu.

A fines de diciembre de 1996, después de la fuga de cuatro internos de la llamada Cárcel de Alta Seguridad, la opinión pública tomó conocimiento de dos iniciativas legales:

a) Anteproyecto de Ley de Bases Generales de los Servicios de Inteligencia, despachado por la Comisión de Defensa Nacional de la Cámara de Diputados. (1)

b) Proyecto de Ley que modifica la ley 18.314, sobre conducta terrorista, enviado al Parlamento los primeros días de enero del año en curso, por el Presidente de la República, Eduardo Frei. (2)

De estas propuestas legislativas nos interesa hacer pública su naturaleza antijurídica y contraria a la Doctrina Internacional de Derechos Humanos.

Los textos de estas iniciativas legales no necesitan de un análisis exhaustivo para evidenciar y demostrar su espíritu contrario al derecho. Estamos frente a cuerpos legales que se constituyen en instrumentos represivos, al violar diversos derechos fundamentales consagrados nacional e internacionalmente. Falazmente estos instrumentos jurídicos persiguen legitimarse en una Razón de Estado: la Seguridad Ciudadana.

1. Sistema nacional de inteligencia

1.1. La inteligencia y la información.

Por inteligencia entendemos el resultado de las tareas de selección, ordenamiento, calificación, análisis e interpretación de la información obtenida precedentemente acerca de aquellos aspectos, procesos o cuestiones -sociales, políticas, culturales, económicas u otras- que requieren de la elaboración de un cuadro de situación o diagnóstico en vista de emprender un proceso de toma de decisiones. (3)

La inteligencia es información útil y oportuna sobre alguna situación específica. Normalmente es producto de un proceso que comprende la recolección, evaluación, análisis, integración e interpretación de la información. Es el llamado ciclo de inteligencia. (4)

De conformidad al Libro de la Seguridad Nacional de Chile, la inteligencia nacional contribuye a optimizar el proceso de toma de decisiones al más alto nivel de conducción política del país, de modo de facilitar la consecución de los objetivos nacionales. Es decir, las tareas de producción de la inteligencia constituyen una labor imprescindible para optimizar la planificación y conducción de las actividades de la seguridad interior y exterior de un Estado. (5)

Históricamente en Chile la información y la inteligencia han estado subordinadas y ligadas a las Fuerzas Armadas, lo que permitió que las utilizaran con facilidad para reprimir a la oposición política durante la dictadura militar.

Esta circunstancia evidenció la carencia, en nuestro país, de una normativa legal que estableciera un sistema de inteligencia en donde se regulara, como mínimo, el funcionamiento de los órganos que realizan la inteligencia, el control interno y externo de la actividad y los derechos que tienen los particulares para cautelar su libertad y privacidad.

Las características "especiales" de la transición democrática chilena han impedido tener entre sus prioridades el desmantelamiento de la inteligencia militar como instrumento policiaco interno, la que no obstante su crueldad, se mantuvo intacta y le ha permitido seguir operando en la seguridad interior del Estado.

El primer intento de creación de una inteligencia "civil" . lo encontramos en el Decreto Supremo N 363, del Interior, publicado en el Diario Oficial del 26 de abril 1991, que creó el Consejo Coordinador de Seguridad Pública, conocido por la opinión pública como la "Oficina". El numeral 1 del D.S. No 363, dice textualmente:

"Créase con carácter asesor un Consejo Coordinador de Seguridad Pública, dependiente del Presidente de la República que, a través del Ministerio del Interior, prestará asesoría y propondrá medidas relativas a la planificación estratégica y coordinación de las políticas de seguridad pública vinculadas al ámbito terrorista, que realizan en el campo de sus respectivas competencias instituciones. Carabineros de Chile y la Policía de Investigaciones de Chile".

Agrega el numeral 2 letra f): "Efectuar análisis sobre las materias de competencia de la oficina y proponer medidas tendientes a lograr una adecuada coordinación en la búsqueda de información por parte de Unidades de Inteligencia de las citadas
instituciones de orden y seguridad".

Mediante Decreto Supremo N 04, del Interior, publicado en el Diario Oficial del 20 enero 1992, se modificó el Decreto Supremo N 363, sustituyéndose el numeral 1 por el siguiente: "Créase, con carácter asesor, un Consejo Coordinador de Seguridad Pública, dependiente del Presidente de la República que, a través del Ministerio del Interior, prestará asesoría para la coordinación de las actividades que, dentro de sus respectivas competencias institucionales, ejerzan las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública y, adicionalmente, con el objeto de proporcionar un adecuado asesoramiento, reunirá la información necesaria para la formulación de políticas y planes y la adopción de medidas destinadas al resguardo del orden público, la seguridad pública y la tranquilidad ciudadana".

El marco jurídico en el cual se desenvolvía la "Oficina" era débil, lo que llevó a la dictación de la Ley 19.212 que creó la Dirección de Seguridad Pública e Informaciones. Un servicio público dependiente del Ministerio del Interior, cuyo rol es el de coordinar las actividades de los organismos de seguridad pública interior.

Sin embargo, la Dirección de Seguridad Pública demostró que carecía de los instrumentos legales necesarios para obtener la información y hacer una inteligencia eficiente.

Es así como surge el Anteproyecto de Ley de Bases Generales de los Servicios de Inteligencia, que propone la creación de un Sistema Nacional de Inteligencia, el que permitirá planificar, coordinar, ejecutar y controlar las actividades que materializan las funciones de inteligencia en los diferentes niveles.

1.2. Anteproyecto de ley de Bases Generales de los Servicios de Inteligencia:

De acuerdo a los artículos 1 y 3, la ley tendrá como objeto crear un Sistema Nacional de Inteligencia y un Servicio de Inteligencia Nacional, este último será un organismo público centralizado, de carácter técnico y especializado, dependiente directamente del Presidente de la República, siendo su finalidad integrar y producir inteligencia, con el propósito de asesorarlo en la conducción superior del Estado.

La dirección superior del Servicio de Inteligencia Nacional, corresponderá al Director de Inteligencia Nacional.

Se establece en el artículo 11, un Comité Consultivo de Inteligencia que está integrado, entre otros, por los jefes de inteligencia de cada una de las ramas de las FF.AA.

El anteproyecto consagra el empleo de métodos encubiertos y técnicas intrusivas. Se entiende por técnicas intrusivas y métodos encubiertos aquellos procedimientos que en base a la simulación, la disimulación, la observación paciente y tecnológica, permite acceder a información relevante contenida en fuentes cerradas, sin el conocimiento o contra la voluntad del poseedor de la misma.

Dicho Anteproyecto de Ley le fue enviado al Ejecutivo, manteniéndose aún en estudio.

A Modo de Conclusión en relación al Sistema Nacional de Inteligencia.

1. Todavía en Chile no están dadas las condiciones para crear un sistema de inteligencia, pues no se ha logrado una cabal subordinación democrática de las Fuerzas Armadas. No existe de parte de las FF.AA. y de Orden una obediencia efectiva y permanente al poder civil democrático. Entonces no se puede propugnar un sistema de inteligencia cuando uno de sus órganos tiene, y sin duda los mantendrá, objetivos de inteligencia independiente de los perseguidos por la sociedad civil.

2. Quedan todavía pendientes problemas centrales de la inteligencia, como es el definir claramente cuáles son sus objetivos estratégicos: el terrorismo? la corrupción? los fundamentalistas ecológicos? las sectas religiosas?. No se sabe. Además, tan importante como lo anterior es establecer quién determina estos objetivos.

Lo que parece medianamente claro es que, primero, en Chile hay una labor de inteligencia, pero que cada uno de los organismos que la realiza ha definido -al margen de los intereses ciudadanos-, sus propios objetivos. Y, segundo, que lo único que puede permitir crear un sistema de inteligencia nacional, es una sociedad plenamente democrática, ya que es ésta la que podrá definir legítimamente cuáles son los objetivos que pretenden se resguarden y sobre quiénes debe ejercerse el jus puniendi. garantizando que toda actividad de inteligencia tenga como principio rector los derechos humanos.

3. No cabe duda que la legislación propuesta no tiene como principio rector los derechos humanos. Al contrario, ellos serían violentados abiertamente por la Administración y sus organismos policiales. La seguridad ciudadana -hasta ayer seguridad nacional- se constituye ahora, como la entelequia que debe ser resguardada a toda costa.

4. En el Anteproyecto de Ley de Sistema Nacional de Inteligencia existe una manipulación de la jurisdicción por parte de los organismos policiales. Esto es así ya que ante la duda de éstos sobre la legalidad de sus actuaciones, la norma le deja entregada a aquélla la decisión de resolver si una operación de inteligencia es o no atentatoria a los derechos humanos. En otros casos, la decisión es tomada por los servicios de inteligencia y luego debe ser refrendada por el Poder Judicial.

2. Modificaciones a la ley 18.314, sobre conductas terroristas

No deja de ser llamativa la coincidencia de que mientras en Chile se busca fortalecer la ley antiterrorista, respondiendo a la fuga de cuatro internos de la Cárcel de Alta Seguridad, en Estados Unidos se haya dictado la ley "Anti Terrorim and Effective Death Penalty Act", que se ha convertido en un "instrumento represivo de los derechos políticos y civiles y sobre todo violatorio de los principios de derecho aceptados por los países civilizados". (6)

Sin duda, lo más significativo de esta ley estadounidense es su carácter extraterritorial, es decir. Estados Unidos se otorga jurisdicción sobre ciudadanos extranjeros dentro y fuera de sus fronteras territoriales. De esta manera se pasa a llevar la soberanía de los otros Estados.

Tanto la modificación chilena de la ley antiterrorista, como su similar estadounidense, menoscaban los derechos civiles, al permitir el financiamiento por parte del Estado de operativos secretos de infiltración y vigilancia de grupos políticos, cívicos y sociales; de intercepciones telefónicas y de cualquier interferencia en las comunicaciones. Además, las penas por el delitos de terrorismo pueden ser aplicadas incluso a personas que no hayan cometido actos de violencia, a quienes sólo por el hecho de presumirse su vinculación al grupo se le hace responsable.

Las modificaciones propuestas a la ley antiterrorista, incorpora nuevas instituciones. Estas son:

a) El arrepentimiento eficaz: consagrada ahora como una figura permanente de la legislación antiterrorista, y no transitoria como se había hecho antes. Esta figura opera como una excusa legal absolutoria o una atenuante para el terrorista arrepentido, que entrega información que permite desarticular la organización o evitar la perpetración de algún ilícito.

b) La entrega vigilada o controlada: lo que permite el seguimiento de las armas o explosivos para poder identificar a todos los individuos que componen la organización, sus planes y comprobar otros ilícitos.

c) Impedimento para salir del país de una persona sobre la cual hay fundadas sospechosas de estar vinculadas a algún delito terrorista.

d) Solicitar la entrega de documentos, antecedentes u operaciones sujetos a secreto o
reserva, como por ejemplo, copias de documentos sobre cuenta corriente bancaria.

e) Intervención de las comunicaciones o correspondencia de los procesados presos.

f) Intervención de las comunicaciones de aquellas personas sobre las cuales existen fundadas sospechas de su participación en la preparación o comisión de un delito terrorista.

g) Creación del agente encubierto: técnica de inteligencia que se utiliza para infiltrar las organizaciones ilícitas. El agente encubierto es un funcionario del Estado.

h) Reconocimiento de la labor del "informante", que es aquel individuo que suministra información a los organismos policiales y de inteligencia.

i) Más facultades para el Director de Gendarmería, quien ya no sólo puede restringir las visitas a los reclusos, sino también suspenderlas. El Director de Gendarmería puede además, grabar las comunicaciones de los internos.

j) Se autoriza al Ministerio del Interior para formar unidades conjuntas entre carabineros y Policía de investigaciones.

A Modo de Conclusión en relación con las modificaciones a la ley 18.314.

1. Tratándose de la ley sobre conductas terroristas, lo primero que se debe tener presente, es que la normativa jurídica sobre la cual se está operando fue diseñada por la dictadura militar, y aún cuando ha sido modificada por los gobiernos de la Concertación, no le ha cambiado su carácter.

Es así como esta ley permite que los Comandantes de Guarnición puedan solicitar la intercepción, apertura o registro de comunicaciones, registros privados, o la observación, por cualquier medio, de personas respecto de las cuales existan fundadas sospechas de la comisión o preparación de delitos que constituyan conductas terroristas. Los Comandantes de Guarnición también pueden ordenar la detención de presuntos responsables de delitos terroristas.

Además, la actual normativa antiterrorista no da cuenta del verdadero delito terrorista y de ahí que se sancionen como tal los atentados contra la propiedad, cuando el derecho comparado y la doctrina ha dejado el delito terrorista reducido a los atentados contra la vida, la integridad física y psíquica y la libertad personal.

Con todo lo dicho, queda claro que la ley antiterrorista y sus futuras modificaciones, servirían como norma de control de la disidencia política, a la cual se podría investigar e interceptar sus comunicaciones -aún cuando no hayan cometido delito alguno-, pues la ley permite actuar incluso contra aquel que piensa perpetrar un ilícito. Este aserto se confirma porque un delito que puede ser calificado de terrorista de acuerdo a esta ley, es la asociación ilícita.

2. La normativa propuesta pareciera, en definitiva, legitimar post-facto todas las actuaciones realizadas por la llamada "Oficina de Seguridad" y por la dirección de Gendarmería, cuando no había norma jurídica que los autorizara. Es así, por ejemplo. como se propone legislar sobre la "entrega de medios" a las organizaciones terroristas, la utilización de informante y de agentes encubiertos, cuando esto ya lo hizo anteriormente la Oficina de Seguridad.

La nueva normativa propuesta autoriza a la autoridad de Gendarmería a suspender las visitas y grabar las comunicaciones de los internos, cuando esa es una práctica que ya lo ha venido haciendo.


Notas:

1. Sala de la Comisión, 8 de enero de 1997.

2. Boletín 1976-07.

3. Marcelo Fabián Saín: Condiciones institucionales del control parlamentario de las actividades y organismos de inteligencia del Estado. Ponencia presentada al Seminario Regional sobre Control Democrático del Mantenimiento de la Seguridad Interior, organizado por el Centro de Estudios del Desarrollo en agosto de 1997.

4. Libro de la Defensa Nacional de Chile.

5. En el Libro de la Defensa Nacional de Chile se describen otras clases de inteligencia:

Inteligencia Político Estratégica, que contribuye a optimizar la capacidad de predicción de los escenarios externos, ya sea para prevenirlos o para resolverlos empleando todo el Poder Nacional. Inteligencia Estratégica, que contribuye a optimizar la planificación y conducción de las operaciones militares, en los más altos escalones de las FF.AA., principalmente respecto a su participación en una situación de conflicto externo. Su énfasis se orienta a determinar la capacidad y vulnerabilidad militar de su enemigo potencial y real.

6. Gilma G. Camargo, "La Ley Antiterrorista como método de expansión imperialista de los Estados Unidos". Revista de la Asociación Americana de Juristas. Año 7. N 1.


Editado electrónicamente por el Equipo Nizkor- Derechos Human Rights el 27feb02